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促进社会代理机构从“量变”走向“质变”

发布时间:2021-09-28

  引导政府采购代理机构深入到采购人前期的采购需求、采购计划编制、采购意向公开等环节,为采购人提供市场调研、风险把控等前期咨询服务。

  自2015年起,财政部已连续组织开展了5次全国联动代理机构监督检查,这在规范政府采购代理机构执业行为,加强政府采购执法标准化建设,进一步优化政府采购营商环境等方面都发挥了重要作用。今年,财政部要求组织开展全国政府采购代理机构监督评价工作,原代理机构监督检查工作不再单独开展。

  笔者近年来负责北京代理机构的监督检查工作和今年的监督评价工作,在进行该项工作中,发现了一些共性问题,并有一些所思所想,现与业界同行共享。(本文所述代理机构为社会代理机构。)

  《中华人民共和国政府采购法》第十四条中明确“政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体,包括采购人、供应商和采购代理机构等”。

  《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十二条中明确“政府采购法所称采购代理机构,是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构……集中采购机构以外的采购代理机构,是从事采购代理业务的社会中介机构”。

  而“中介机构”是指依法通过专业知识和技术服务,向委托人提供公正性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。

  其中“集中采购机构以外的采购代理机构,是从事采购代理业务的社会中介机构”,统称为社会政府采购代理机构(以下简称“政府采购代理机构”),政府采购代理机构作为政府采购活动的当事人,通过自身的专业知识和技术,为采购人提供信息技术性服务。可见,政府采购代理机构的专业知识和技术是其存在及开展业务的基础。笔者认为,一家代理机构的专业知识和技术,就是其公司内部所有专职人员的知识和技术的总和。

  对于政府采购代理机构行业现状,自2014年财政部启动政府采购代理机构的“放管服”改革以来,财政部停止了政府采购代理机构资格认定工作,取消了审批制的资格门槛和审核、复核环节,实行方便快捷的登记制。据统计,资格认定取消前,全国政府采购代理机构共有3494家,资格认定取消后,全国代理机构超过31470家(中国政府采购网官方数据,截至2021年8月23日)。7年时间,政府采购代理机构数量增长了近8倍。

  随着政府采购代理机构数量“井喷式”增长,“一人公司”“夫妻店”“干一单就撤”等现象层出不穷。此外,代理机构水平良莠不齐,重视程序代理,忽视专业化发展,代理人员素质较差等问题也逐渐凸显。虽然2018年财政部印发《政府采购代理机构管理暂行办法》,努力促进政府采购代理机构规范发展,但“兼职”“挂靠”等问题依然没能从源头上得到解决。

  一是整体执业情况。截至2021年8月23日,北京市完成备案的代理机构已有801家,其中正式开展政府采购代理业务的有387家,通过备案的专职从业人员6000多人。2020年共计代理政府采购项目24000多个,项目总金额580余亿元。但在所有代理业务当中,地方企业项目代理业务占40%左右,军队项目代理业务占20%左右,工程类项目代理业务占10%左右,政府采购项目代理业务仅占10%左右。

  二是市区两级情况。市区两级采购人在选取政府采购代理机构呈现出不同特点。市级单位采购人选取政府采购代理机构时更偏向于整体实力强、代理业绩高的大型国企或综合型代理机构,并通过公开遴选或入围的方式进行。区级单位采购人选取政府采购代理机构时往往更偏向于就近、方便沟通等便利条件。逐渐形成区里的代理机构接不了市级单位的业务,大型的代理机构很少接到区级单位的业务,甚至出现少数代理机构垄断某区大部分项目的局面。

  三是不同类型公司情况。目前在北京执业的政府采购代理机构中,纯国有企业仅9家(占比为2.3%),纯私营企业109家(占比为28.2%),其他有限责任公司269家(占比为69.5%)。其中90%以上公司(工程管理、造价、咨询类等)的政府采购业务仅占其业绩的20%,甚至不到20%。完全承接政府采购业务的代理机构数量占比约6%,其中约4%的代理机构为年代理数量较少的微型机构(相关数据依据北京今年现场检查的100家政府采购代理机构实际情况测算)。

  多而不全。从数据看,北京市政府采购代理机构的数量足以支撑全部政府采购项目(平均每年每个代理机构承接不到70个项目)。但是目前代理机构能为采购人提供的服务内容不够全面,仅停留于写写招标文件,组织一下招标流程等基础层面,这与政府采购代理机构专业化转型的要求,与为采购人提供前期咨询、中期服务、后期标后管理的实际需求相距甚远。例如,在现场检查中,一家央企的注册人数为108人,实际工作人员超过150人,但仅有11人从事政府采购代理业务,每年代理政府采购类项目数量超300个,仅写标书、组织开标就足以让这11个专职人员忙得不可开交,导致根本无暇为采购人再提供更多、更全面的服务。

  大而不精。执业的387家政府代理机构中,注册人数超过50人的公司有113家,注册人数超过20人的公司有183家,注册人数超过10人的公司有254家,尤其是工程类兼营政府采购代理业务的机构,公司实际员工很多,但是真正掌握政府采购知识,能够独立开展政府采购代理业务的人数可能只有几个人。某私营工程管理公司,公司注册人数300多人,从事政府采购代理业务12人,年代理政府采购项目近200个,但公司中的5个专职人员都回答不了北京市政府采购标准限额等基本问题。

  小而不专。多数小型政府采购代理机构,虽然公司有5或5人以上参与工作,但这几个人中还有从事行政、财务甚至后勤工作的,实际可能仅1至2个人做过或听说过政府采购代理业务,却仍然敢冒着法律风险执业。某小型代理机构,仅5人参与社保,其中2人挂靠,在创业公司园区租用3个工位,用3台电脑,去年就代理了12个、预算金额总计3000多万元的政府采购项目,经实际考察验证可知,该公司的专业执业水平较低。

  引导推进政府采购代理机构专业化转型。依照《深化政府采购制度改革方案》及财政部提出的具体改革目标和实施路径,引导政府采购代理机构深入到采购人前期的采购需求、采购计划编制、采购意向公开等环节,为采购人提供市场调研、风险把控等前期咨询服务。进一步加强硬件设施条件建设、持续推进电子化招标,确保招投标环节规范进行。鼓励政府采购代理机构增加绩效管理、采购人员培训、标后管理等后期综合服务,扩大市场需求,明确政府采购机构良性发展。

  加强信息化监管手段建设。北京推出的“北京市政府采购管理服务平台”(以下简称“平台”)在过去两年中为政府采购代理机构的监管提供了有力的信息化手段,实现了代理机构信息、代理项目信息进展情况实时可见,节约了大量的监管人力、物力成本。下一步应不断丰富平台功能,引入更多数据支持,实现更多自动化监管工具,比如增加代理机构基础信息及专职人员信息的自动化校验、澳门跑狗论坛,专职人员培训考试等内容,有利于进一步规范和提高政府采购代理机构的执业水平。